Будь ласка увійдіть або зареєструйтесь
щоб мати доступ до контенту та обговорень.

Про розпорядження земельними ресурсами в об'єднаних громадах

В процесі здійснюваних в Україні реформ територіальні громади об’єднуються, визнаються спроможними, набувають нових якостей у здійсненні місцевого самоврядування, отримують додаткові повноваження та ресурси на їх виконання, зокрема, у таких важливих сферах суспільного життя як освіта, охорона здоров’я, соціальний захист, житлово-комунальне господарство тощо. Поруч з цим, об’єднані громади сьогодні майже повністю залишаються усунутими від розпорядження земельними ділянками державної власності за межами населених пунктів та позбавлені можливості впливати на рішення щодо надання їх у власність та користування. Здебільшого, це землі за межами населених пунктів в старостинських округах, розпорядник яких знаходиться далеко за межами як об’єднаних громад, так і районів, а у деяких випадках, навіть областей.

Хоча старости сьогодні й не мають безпосереднього відношення до розпорядження земельними ділянками на території відповідних старостинських округів, втім, це жодним чином не означає, що старости не зацікавлені в розширенні повноважень рад ОТГ щодо розпорядження землями за межами населених пунктів, включаючи й тих, що знаходяться поза центральною садибою.

Упродовж останніх років були намагання збоку, і Верховної Ради України, і Кабінету Міністрів України вирішити існуючу проблему, але, як писав свого часу Леонід Глібов в одній із своїх байок: «… Та тільки хура й досі там». 

Давайте у цій публікації розглянемо, які робилися спроби щодо розширення земельної юрисдикції рад ОТГ в правовій площині, які мали місце факти передачі об’єднаним громадам деяких видів земель державної власності та чого варто усім нам очікувати найближчим часом.

Після схвалення Кабінетом Міністрів України Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади (розпорядження від 01.04.2014 р. №333-р), одне із задекларованих нею питань, зокрема щодо надання територіальним громадам права розпоряджатися земельними ресурсами в межах своєї території, мало у невіддаленій перспективі віднайти своє втілення у відповідних законодавчих актах та згодом посилити ресурсну спроможність новоутворених ОТГ.

Необхідність передачі у комунальну власність об’єднаних територіальних громад земельних ділянок державної власності, розташованих за межами населених пунктів зумовлювалася й низкою інших чинників, а сáме:

● наявними обмеженнями в земельній юрисдикції органів місцевого самоврядування, які невиправдано могли ускладнювати розвиток громад та зменшувати матеріальну основу місцевого самоврядування;

● неузгодженістю з одним із основних принципів демократичного суспільства – принципом повсюдності місцевого самоврядування;

● наявністю повноважень із розпорядження землями, розташованими за межами населених пунктів відразу у декількох органів виконавчої влади, місцезнаходження яких жодним чином не сприяє доступності надаваних ними населенню відповідних адміністративних послуг.

Якщо до появи новообраних рад в об’єднаних громадах вирішення цього питання ще могло якось «почекати», то вже після проведення наприкінці 2015 р. перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад та відповідних голів більш ніж у 150 новоутворених об’єднаних громадах воно переросло в об’єктивну необхідність. З огляду на цю обставину, а також на виконання деяких положень Угоди про коаліцію депутатських фракцій «Європейська Україна», що стосувалися забезпечення повсюдності юрисдикції місцевого самоврядування на рівні територіальних громад, групою народних депутатів було подано до Верховної Ради України проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування з управління земельними ресурсами та посилення державного контролю за використанням і охороною земель» (реєстр. №4355 від 31.03.2016 р.). Зокрема, вказаний законопроект містив низку положень, які передбачали:

■ встановлення порядку передачі земель державної власності за межами населених пунктів у комунальну власність об’єднаних територіальних громад;

■ передачу сільським, селищним, міським радам повноваження з розпорядження землями державної власності за межами населених пунктів в якості делегованих повноважень (крім земель оборони, земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення на об’єктах природно-заповідного фонду загальнодержавного значення та інших, які мають важливе значення для держави);

■ надання центральному органу, який реалізує державну політику у сфері земельних відносин повноваження із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель;

■ надання органам місцевого самоврядування повноваження щодо зміни цільового призначення земельних ділянок приватної власності;

■ порядок встановлення (відновлення) меж територіальних громад при виникненні невизначеності або спору з приводу таких меж;

■ надання виконавчим органам сільських, селищних, міських рад повноважень в частині:

- контролю за виконанням вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; 

- дотримання строків своєчасного повернення тимчасово зайнятих земельних ділянок та обов'язкового виконання заходів щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням; 

- вжиття відповідно до закону заходів щодо повернення самовільно зайнятих земельних ділянок їх власникам або користувачам); 

- розгляду адміністративних справ щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням, самозахоплення землі, використання її без правовстановлюючих документів.

Враховуючи, що органи місцевого самоврядування мають різний стан забезпеченості фінансовими та кадровими ресурсами, передбачалося, що виконавчі органи місцевого самоврядування набувають цих повноважень лише у разі прийняття відповідною радою рішення про їх здійснення.

Проте, незважаючи на нагальну потребу в розширенні земельної юрисдикції рад ОТГ та передачі у комунальну власність об’єднаних громад земель державної власності, розташованих за межами населених пунктів, законопроекту №4355 далі першого читання, в якому його було прийнято 19.04.2016 р., пройти не судилося.

Це ми вже зараз знаємо як факт ту обставину, що законопроект №4355 не зміг просунутися далі першого читання. А у той час усі громади плекали надію, що найближчим часом його буде проголосовано у другому читанні. Хоча, якщо бути відвертим, то найбільше очікували прийняття вказаного законопроекту вже об’єднані громади та ті, які перебували на тому чи іншому етапі об’єднавчої процедури. Переважна більшість громад, які на той час ще вагалися у своєму виборі щодо необхідності об’єднуватися із своїми сусідами, то вони, здебільшого спостерігали, чим це все завершиться.

Що стосується законопроекту №4355, то його після першого читання було доопрацьовано, за результатами чого були підготовлені до другого читання оновлені текст закону та порівняльної таблиці. Остання дія щодо проходження вказаним законопроектом була зафіксована на вебсайті Верховної Ради України 18.10.2016 р. із позначкою «Вручено таблицю поправок-2». Див.: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=58610

Йшов час, законопроект не приймався, територіальні громад не сильно поспішали об’єднуватися. Надавані субвенції з державного бюджету до місцевих бюджетів ОТГ на розвиток інфраструктури хоча і виступали додатковим стимулом в прискоренні процесу добровільного об’єднання територіальних громад, але не настільки, щоб це суттєво позначалося на його динаміці.

  • Кабінет Міністрів України як головний на той час суб’єкт законодавчої ініціативи та флагман здійснюваних децентралізаційних реформ, не міг займати споглядальну позицію у зволіканні з вирішенням на законодавчому рівні питання щодо розширення повноважень рад ОТГ з управління земельними ресурсами і взявся виправляти ситуацію в межах своїх повноважень.

Так, для зміцнення матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування, чіткого і прозорого формування дохідної частини місцевих бюджетів в частині плати за землю, на період до врегулювання на законодавчому рівні питання передачі державних земель у комунальну власність об’єднаних територіальних громад, Кабінет Міністрів України вирішив долучитися до вирішення означеного питання та вжив відповідних організаційно-розпорядчих заходів. До таких заходів, без будь-яких сумнівів, варто віднести розпорядження від 31.01.2018 р. №60-р «Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об’єднаних територіальних громад». Зокрема, ним було доручено Державній службі з питань геодезії, картографії та кадастру (коротка назва – Держгеокадастр) починаючи з 01.02.2018 р. забезпечити:

● формування земельних ділянок с/г призначення державної власності в межах, визначених перспективним планом формування територій громад, шляхом проведення інвентаризації земель с/г призначення державної власності з подальшою передачею зазначених земельних ділянок у комунальну власність відповідних об’єднаних територіальних громад згідно із статтею 117 Земельного кодексу України (далі – ЗКУ);

● передачу земельних ділянок с/г призначення державної власності, включених до переліку земельних ділянок державної власності, права на які виставлені на земельні торги, в комунальну власність об’єднаних територіальних громад після оприлюднення результатів земельних торгів та укладення договорів оренди таких земельних ділянок;

● здійснення до передачі земельних ділянок с/г призначення державної власності у комунальну власність розпорядження землями с/г призначення державної власності під час передачі в користування (виключно шляхом проведення аукціонів) або у власність за погодженням з об’єднаними територіальними громадами (шляхом прийняття відповідною радою рішення згідно із статтею 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Станом на 15.05.2020 р. земельні ділянки с/г призначення отримали у комунальну власність 788 об’єднаних територіальних громад. Із зведеною інформацію щодо переліку таких громад та площ отриманих ними земельних ділянок с/г призначення можна ознайомитися за цим посиланням: https://bit.ly/3fTfstW

  • Варто знати! Відповідно до статті 19 ЗКУ землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії:
  • а) землі сільськогосподарського призначення;
  • б) землі житлової та громадської забудови;
  • в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;
  • г) землі оздоровчого призначення;
  • ґ) землі рекреаційного призначення;
  • д) землі історико-культурного призначення;
  • е) землі лісогосподарського призначення;
  • є) землі водного фонду;
  • ж) землі промисловості, транспорту, зв’язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Розуміючи, що вирішення проблеми лише однією передачею земельних ділянок с/г призначення у комунальну власність об’єднаних громад не вичерпується, навіть, якщо їх передати усім наявним громадам, у Верховній Раді України реєструється законопроект про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо удосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин (реєстр. №2194 від 01.10.2020 р.), ініціаторами якого виступила група народних депутатів України IX скликання. Метою вказаного законопроекту є комплексне реформування системи управління у сфері земельних відносин та ліквідація штучних бюрократичних перешкод, які спричиняють масову корупцію у земельних відносинах та перешкоджають економічному зростанню. Документ об’єднав майже три десятки окремих реформаторських ініціатив, які спрощують доступ до земельних ресурсів для звичайних громадян та бізнесу, а також започаткував підготовку до прозорого ринку землі в Україні.

З-поміж цілої низки пропонованих змін, до ключових положень законопроекту №2194, на мій погляд, варто віднести ті, що передбачають:

передачу землі державної власності за межами населених пунктів (крім земель, які потрібні державі для виконання її функцій) до комунальної власності сільських, селищних, міських рад;

■ встановлення на законодавчому рівні чіткого, організаційно простого та незатратного механізму щодо порядку встановлення і фіксування у Державному земельному кадастрі меж громад, у тому числі об’єднаних;

■ надання органам місцевого самоврядування повноважень щодо зміни цільового призначення земельних ділянок приватної власності та затвердження планів детального планування території за межами населених пунктів;

■ надання повноваження із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель:

- обласним державним адміністраціям (які в перспективі, після завершення реформи децентралізації, будуть трансформовані у префектури);

- виконавчим органам сільських, селищних, міських рад.

При цьому, враховуючи різний стан забезпеченості органів місцевого самоврядування фінансовими та кадровими ресурсами, пропонується встановити, що цих повноважень виконавчі органи місцевого самоврядування набуватимуть у разі прийняття відповідною радою рішення про їх здійснення.

■ скасування повноваження Верховної Ради України стосовно погодження зміни цільового призначення особливо цінних земель, вилучення земельних ділянок для розміщення та обслуговування будівель і споруд дипломатичних представництв та консульських установ іноземних держав, представництв міжнародних організацій;

■ встановлення на законодавчому рівні правила, за яким зміна цільового призначення земельних ділянок не впливатиме на особливий режим використання територій в межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду, а також земель, на яких розташовані пам'ятки культурної спадщини;

■ запровадження перевірки документації із землеустрою та оцінки земель вимогам чинних нормативно-правових актів державними органами за принципом «одного дотику» та «мовчазної згоди» (крім випадків встановлення та зміни меж адміністративно-територіальних одиниць);

■ встановлення правила, відповідно до якого особливий охоронний статус земель, на яких розташовані об'єкти культурної спадщини або об'єкти чи території природно-заповідного фонду, поширюються на землі будь-якого цільового призначення.

■ скасування інститутів державної експертизи землевпорядної документації та агрохімічної паспортизації земель;

■ запровадження замість обов'язкової державної експертизи добровільного незалежного контролю якості робіт із землеустрою через можливість її рецензування сертифікованими інженерами-землевпорядниками зі стажем практичної роботи не менше двох років, які не приймали участь у складанні цієї документації, а також експертними радами саморегулівних організацій у сфері землеустрою;

■ скасування окремої процедури видачі спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок як документів дозвільного характеру. Натомість, запроваджуватиметься загальне правило щодо визначення вимог щодо збереження поверхневого (родючого) шару ґрунту у будь-якій документації із землеустрою, проектні рішення якої передбачатимуть його порушення;

■ уведення правового механізму попередження конфлікту інтересів для виконавців робіт із землеустрою;

■ скасування окремої процедури переднього погодження матеріалів місця розташування об'єкта, який передбачається розмістити на земельній ділянці, оскільки така процедура здебільшого дублює (повторює) вже наявні планувальні рішення щодо просторової композиції та параметрів забудови, що визначені містобудівною документацією;

■ встановлення загального правила, яке передбачатиме, що спосіб закріплення меж між земельними ділянками під час здійснення землеустрою має визначатися за згодою власників цих земельних ділянок, а витрати на встановлення суміжних меж несуть власники земельних ділянок у рівних частинах, якщо інше не встановлено угодою між ними. При цьому, межовими знаками (спорудами) визнаються будь-які природні та штучні споруди і рубежі (річки, струмки, канали, лісосмуги, рослинні смуги, дерева, стежки, рівчаки, канали, стіни, паркани, огорожі, шляхові споруди, бетонні або металеві стовпи, плити, моноліти, камені, буї, інші споруди і рубежі), що збігаються із межею земельної ділянки або спеціально встановлюються на ній, а не «межові знаки встановленого зразка», з постачанням яких свого часу мали місце відповідні зловживання;

■ забезпечення відмови від «паперової» технології складання документації із землеустрою та технічної документації з оцінки земель. Передбачається, що документація із землеустрою та технічна документація із оцінки земель має розроблятися виключно у електронному вигляді та засвідчуватися електронним цифровим підписом розробника;

■ запровадження правових гарантій повної відкритості та доступності документації із землеустрою, публічності її розгляду. Максимально спрощуватиметься доступ громадян, органів влади, розробників документації із землеустрою до Державного фонду документації із землеустрою та оцінки земель, при безумовному додержанні законодавства про захист персональних даних;

■ гарантування розробникам документації із землеустрою права на отримання необхідних документів для проведення землеустрою, які знаходяться у замовника або у третіх осіб, можливість користуватися відомостями державних, галузевих та відомчих кадастрів (реєстрів), право безперешкодного доступу до об’єктів землеустрою тощо;

■ уведення обов'язкового страхування відповідальності виконавців робіт перед замовниками та третіми особами за наслідки необережності, недогляду і професійних помилок, допущених при складанні документації із землеустрою або виконанні топографо-геодезичних робіт;

■ скасування сертифікації виконавців топографо-геодезичних робіт при збереженні вимог щодо наявності спеціальної освіти та страхування професійної відповідальності;

■ передбачення чітко визначених підстав для позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката, які випливатимуть з фактів завдання збитків, а не порушення формальних тих чи інших нормативних вимог;

■ зняття обмеження щодо виключного фінансування деяких робіт із землеустрою або оцінки земель за рахунок Державного або місцевих бюджетів;

■ скасування законодавчого регулювання вартості робіт із землеустрою;

■ удосконалення законодавства про оцінку земель шляхом запровадження процедур, які ефективно застосовуються у світовій практиці;

■ внесення відповідних змін до Закону України «Про державні нагороди України», які передбачатимуть нововведене почесне звання у галузі землеустрою – «Заслужений землевпорядник України».

З наведеного переліку можна зробити висновок, що законопроект №2194 є досить прогресивним та системним документом, який, у разі ухвалення та набуття чинності, щонайменше мінімізує левову частку корупційних ризиків у сфері земельних відносин, яка на сьогодні залишаються чи не найбільш враженою цим негативним суспільним явищем.

Прийняття 14.11.2019 р. законопроекту №2194 у першому читанні є тільки першим кроком на шляху комплексного вирішення цілої низки проблем, які накопичувалися упродовж не одного десятиліття. Від наступного кроку Українського Парламенту у вирішенні розглядуваної проблеми залежатиме, наскільки він є дієвим в сучасним умовах та наскільки оперативно він може ухвалювати вельми очікувані суспільством рішення.

Сподіватимемося, що слова відомого українського байкаря «… Та тільки хура й досі там» щодо розглянутої нами ситуації стосуватимуться виключно усіх попередніх спроб та усіх тих, хто їх робив чи намагався зробити в далекому і недуже далекому минулому.


Автор: Врублевський Олександр, експерт з питань діяльності старост 
та співробітництва територіальних громад

Залишити своє запитання чи коментар:

Цитування, копіювання окремих частин тексту, републікація, передрук чи будь-яке інше поширення розміщеної тут інформації можливе тільки з письмової згоди власника веб-сайту.