Будь ласка увійдіть або зареєструйтесь
щоб мати доступ до контенту та обговорень.

Про старостинські округи та можливість зміни їх формату перед місцевими виборами

Вже минуло більше трьох років з того часу, коли в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі – Закон №280/97) з’явився термін «старостинський округ», а новообрані ради об’єднаних територіальних громад отримали повноваження утворювати старостинські округи.

  • Старостинський округ – частина території об’єднаної територіальної громади, утвореної відповідно до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», на якій розташовані один або декілька населених пунктів (сіл, селищ), крім адміністративного центру об’єднаної територіальної громади, визначеною сільською, селищною, міською радою з метою забезпечення представництва інтересів жителів такого населеного пункту (населених пунктів) старостою (стаття 1 Закону №280/97).

Як показала практика, новообраним радам об’єднаних територіальних громад (далі – об’єднані громади або ОТГ) свого часу не доводилося щось вигадувати при утворенні старостинських округів. Алгоритм був досить простим – території колишніх сільських рад, що увійшли до складу об’єднаної громади, ставали старостинськими округами, а у тих селах, в яких знаходилися органи місцевого самоврядування територіальних громад, що об’єдналися, виконання обов’язків старости до обрання на перших виборах старости покладалися на особу, яка здійснювала повноваження сільського голови відповідної територіальної громади до об’єднання.

І такий підхід мав своє цілком логічне пояснення. Щоб не ускладнювати процес добровільного об’єднання територіальних громад, питання утворення старостинських округів було винесено за межі об’єднавчої процедури та передано до компетенції вже новообраних рад ОТГ.

Останнім часом деінде можна почути, що в тих чи інших об’єднаних громад їх керівництво має намір напередодні місцевих виборів переформатувати наявні старостинські округи. Сприймається така ідея доволі неоднозначно: одні кажуть, що у такий спосіб деякі голови ОТГ хочуть позбутися неугодних старост, а хтось у цьому вбачає об’єктивну потребу, оскільки диспропорції між існуючими старостинськими округами у деяких об’єднаних громадах увесь час давалися взнаки. Переформатування раніше утворених старостинських округів є досить відповідальною дією і потребує низки узгоджених дій. Зміна формату будь-якого утворення може мати як позитивні, так і негативні наслідки. Не є виключенням у цьому контексті й старостинські округи. У зв’язку з цим, давайте спробуємо у цій публікації максимально охопити та розглянути низку питань, які стосуються утворення старостинських округів та можливих варіантів їх переформатування у різні періоди часу, включаючи й перед черговими місцевими виборами.

Перш ніж перейти до безпосереднього розгляду означених вище питань, пропоную для однакового розуміння у подальшому вживаної термінології, спочатку з’ясувати поняття переформатування старостинських округів.

  • Під переформатуванням старостинських округів у цій публікації та надалі  вважатиметься зміна їхнього формату (лат. forma – вигляд, зовнішність) у спосіб, що передбачає зменшення чи збільшення кількості старостинських округів в межах об’єднаної громади, або ж перенесення населених пунктів з одного чи декількох старостинських округів до іншого суміжного чи суміжних округів чи навпаки, за умови, що кількість наявних старостинських округів залишається незмінною.

Зменшення кількості старостинських округів може відбуватися за рахунок:

- об’єднання округів, коли один із двох суміжних округів поглинається іншим;

- розподілу території одного округу між декількома суміжними округами.

Збільшення кількості старостинських округів може здійснюватися:

- шляхом поділу одного округу на дві частини, кожна з яких стає самостійним старостинським округом;

- шляхом об’єднання певних частин територій з двох чи більше суміжних округів. Наприклад, з певних частин територій двох суміжних старостинських округів може бути утворено третій, а з трьох – четвертий.

У випадку, коли рада ОТГ все ж таки наважиться здійснити перекроювання наявних старостинських округів, то при здійсненні таких територіальних перетворень має бути дотримано принцип неподільності території сіл.

Перенесенням населених пунктів варто вважати внутрішню територіальну трансформацію, сутність якої полягає у тому, що населені пункти з одного чи декількох старостинських округів переносяться до іншого суміжного чи суміжних округів або навпаки, за умови, що кількість наявних старостинських округів залишається незмінною.

  • Зміна формату старостинських округів тягне за собою втрату ними своїх попередніх та набуття нових характеристик, які в свою чергу можуть бути як внутрішніми, так і зовнішніми. До внутрішніх характеристик варто віднести площу округу, кількість у ньому населених пунктів та жителів в цілому, а до зовнішніх – конфігурацію географічних меж.

Розпочнемо наш розгляд з питання, що стосується унормування кількості старостинських округів в об’єднаній громаді та населених пунктів в одному старостинському окрузі. Відразу зазначу, що чинне законодавство не встановлює якогось мінімального чи максимального порогу як щодо кількості старостинських округів в об’єднаній громаді, так і населених пунктів в старостинському окрузі. На цьому тлі Закон №280/97 містить лише два приписи, які предметно стосуються старостинських округів. Один із них дає визначення старостинського округу (абзац двадцять четвертий статті 1), а інший визначив повноваження рад ОТГ, відповідно до якого утворення старостинських округів належить до питань, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради об’єднаної територіальної громади, утвореної відповідно до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» ( пункт 1 частини 3 статті 26).

Якщо законодавче визначення терміну «старостинський округ» своїм змістом дає зрозуміти, що до складу старостинського округу може входити як один населений пункт, так і декілька (окрім адміністративного центру ОТГ), то кількість старостинських округів в об’єднаній громаді є похідною від кількості територіальних громад, що увійшли до складу ОТГ в ході об’єднавчої та приєднавчої процедури, за винятком громади – центральної садиби ОТГ.

Застосоване системне та поширювальне тлумачення зазначених вище двох приписів, кожен з яких предметно стосується старостинських округів, дозволяє зробити висновок про те, що наявність у рад ОТГ повноваження щодо утворення старостинських округів, кореспондує таким радам й відповідне право самостійно і на власний розсуд:

■ визначати оптимальну кількість старостинських округів в об’єднаній громаді;

■ здійснювати переформатування старостинських округів, забезпечуючи при цьому більш-менш рівномірний розподіл кількості жителів у кожному із таких округів.

Втім, такі територіальні трансформації (лат. trānsformāre – перетворення) можуть здійснюватися радою ОТГ виключно за умови, яка у чинному законодавстві традиційно позначається у вигляді застереження «якщо інше не передбачено чинним законодавством».

  • Варто знати! При утворенні старостинських округів закон не покладає на ради об’єднаних територіальних громад жодних обов’язків щодо використання при цьому якихось нормативів чи спеціально розроблених методик.

Поруч з цим, чинне законодавство також не містить якихось вимог, відповідно до яких межі старостинських округів мали б обов’язково співпадати з межами колишніх територіальних громад, які існували до об’єднання чи приєднання до ОТГ. Межі існуючих старостинських округів співпадають з межами колишніх територіальних громад, які існували до об’єднання чи приєднання до об’єднаних громад завдяки тому, що ради ОТГ при утворені на основі колишніх громад відповідних старостинських округів не змінювали їхню кількість ні в більшу, ні в меншу сторону та не робили перенесень населених пунктів з одного старостинського округу до іншого. Так відбувалося навіть у тих випадках, коли у площі та кількості жителів відповідних сільських, селищних рад, що входили до складу об’єднаної територіальної громади чи приєднувалися до неї, спостерігалася очевидна диспропорція.

  • Необхідно пам’ятати! Незважаючи на наявність у рад ОТГ повноваження щодо утворення старостинських округів, питання про зміну кількості старостинських округів в об’єднаній громаді не може вирішуватися будь-коли.

Новообрана рада ОТГ на перших своїх пленарних засіданнях, приміром, не зможе вирішити питання про зміну кількості старостинських округів, оскільки на той момент потрібно буде беззастережно забезпечити виконання деяких приписів закону. Це сáме той випадок, який варто віднести до розряду «якщо інше не передбачено чинним законодавством», про що зазначалося вище. І такими приписами є:

■ пункт третій Прикінцевих положень Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», який визначив, що у селах, селищах, в яких знаходилися органи місцевого самоврядування територіальних громад, що об’єдналися, обов’язки старости до обрання на перших виборах старости виконує особа, яка здійснювала повноваження сільського, селищного голови відповідної територіальної громади до об’єднання;

■ абзац четвертий частини 1 статті 8-3 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», відповідно до якого сільський, селищний голова територіальної громади, що приєдналася до об’єднаної територіальної громади, виконує обов’язки старости відповідно до закону на період повноважень ради об’єднаної територіальної громади поточного скликання.

Адже дійсно, якщо у такий момент почати вирішувати питання, наприклад, про створення, щонайменше одного нового старостинського округу, то призначити в ньому виконувача обов’язків старости буде неможливо, принаймні через те, що в селах, які входитимуть до новоствореного старостинського округу не знаходився орган місцевого самоврядування громади та в таких селах фізично відсутня особа, яка здійснювала в минулому повноваження відповідного сільського, селищного голови.

Це означає, що на розглядуваному етапі можливим є лише перенесення населених пунктів з одного старостинського округу до іншого без збільшення чи зменшення кількості самих округів. Цілком ймовірно, що перенесення може здійснюватися не лише для вирівнювання кількості жителів у відповідних старостинських округах, але й нівелювання інших диспропорцій. Зокрема, вони можуть стосуватися площі, відстані між наявними селами в межах округу, кількості об’єктів інфраструктури, особливостей шляхів сполучення, густоти населення тощо.

  • Про утворення старостинських округів рада об’єднаної територіальної громади на пленарному засіданні приймає відповідне рішення.

Якихось спеціальних чи додаткових вимог щодо прийняття рішення радою у розглядуваному випадку чинне законодавство не пред’являє. Це означає, що рішення ради має прийматися на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради відкритим поіменним голосуванням. При встановленні результатів голосування враховується й голос сільського, селищного, міського голови, якщо він брав участь у пленарному засіданні ради та відповідному голосуванні (частини 2 і 3 статті 59 Закону № №280/97).

Що стосується структури та змісту рішення ради ОТГ про утворення старостинських округів, то чинне законодавство тут теж не висуває якихось спеціальних вимог. Як правило,  рішення про утворення старостинських округів традиційно складається із вступної, описово-мотивувальної та резолютивної частин і містить таку інформацію:

■ найменування старостинських округів та їх центрів;

■ перелік населених пунктів, що входять до складу кожного старостинського округу;

■ адреси офісів старост чи адміністративних будівель, де знаходяться робочі місця старост;

■ прізвища, імена та по батькові виконувачів обов’язків старост та найменування старостинських округів, на які поширюватимуться повноваження кожного такого виконувача обов’язків старост.

Практиці відомі також непоодинокі випадки, коли рада ОТГ одним своїм рішенням утворювала старостинські округи, затверджувала Положення про старосту та ще й призначала дату проведення перших виборів старост.

Якщо розглядати питання про те, коли старостинські округи мають бути утворені, то законодавець при розширенні відповідного переліку повноважень рад ОТГ, не визначив якихось часових рамок. Як засвідчила знову ж таки практика, переважну більшість старостинських округів було утворено на першому пленарному засіданні новообраних рад ОТГ.

Поруч з цим, варто знати, що старостинські округи можуть утворюватися не лише по завершенню об’єднавчих та/чи приєднавчих процедур, але й перед першими або черговими виборами старост.

Якщо утворення старостинських округів, наприклад, після приєднання суміжної громади до вже об’єднаної територіальної громади саме по собі не привертає якоїсь додаткової уваги, оскільки має відбуватися за образом та подобою як це здійснюється новобраною радою ОТГ на перших своїх пленарних засіданнях після завершення процедури добровільного об’єднання. Чого, принаймні не можна сказати про утворення старостинських округів перед першими або черговими виборами старост, яке може здійснюватися виключно шляхом переформатування вже наявних старостинських округів. У зв’язку з цим виникає низка запитань, які вимагають не просто відповідей, а більш предметного розгляду. Тож давайте розглянемо їх в контексті наявних у чинному законодавстві правових приписів та застосованих при цьому відповідних способів їх тлумачення.

Суб’єкти порушення питання про переформатування старостинських округів

Відповідь на це запитання, в принципі, не складно буде віднайти в регламентних документах кожної об’єднаної громади – регламенті ради та регламенті виконавчого комітету. Адже кожен регламент, як правило, містять вичерпний перелік суб’єктів, наділених правом ініціювати внесення того чи іншого питання до порядку денного ради ОТГ та її виконкому. Проведене вибіркове дослідження низки регламентів з відкритих інформаційних джерел дозволяє зробити узагальнюючий висновок про те, що суб’єктами порушення питання про переформатування наявних старостинських округів як й інших питань, що належать до компетенції сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих комітетів, можуть бути:

● депутати ради;

● сільські, селищні, міські голови;

● секретарі відповідних рад;

● старости;

● члени виконавчого комітету;

● загальні збори громадян за місцем проживання.

Суб’єкти, уповноважені здійснювати переформатування старостинських округів

Що стосується таких суб’єктів, то ними можуть бути виключно сільські, селищні, міські ради об’єднаних територіальних громад. Такий висновок випливає із відповідного припису статті 26 Закону №280/97, у якому наведений перелік суб’єктів, уповноважених утворювати старостинські округи є вичерпним і поширювальному тлумаченню не підлягає. Це означає, що будь-хто інший – сільський, селищний, міський голова чи виконавчі комітети відповідних рад ОТГ, не уповноважені утворювати старостинські округи. Враховуючи чітку законодавчу визначеність суб’єктів утворення старостинських округів, голова ОТГ, депутати ради та члени виконавчого комітету відповідно до затверджених регламентів ради та виконавчого комітету можуть лише вносити до порядку денного відповідних органів місцевого самоврядування питання щодо переформатування старостинських округів. Зокрема, внесені питання можуть стосуватися як безпосередньо зміни кількості старостинських округів чи перенесення населених пунктів з одного старостинського округу до іншого, так і необхідності попереднього вивчення зазначених питань та доцільності їх практичного застосування. Адже переформатування старостинських округів не є самоціллю, а лише можливим засобом усунення наявних у них диспропорцій.

Підстави та умови переформатування старостинських округів

Безпосередніх підстав для переформатування старостинських округів чинне законодавство не визначає. Закон №280/97 тільки означив повноваження, зміст якого полягає у тому, що на пленарних засіданнях окрім інших питань, ради об’єднаних громад можуть вирішувати й питання щодо утворення старостинських округів (пункт 1 частини 3 статті 26).

  • Зверніть увагу! Повноваження ради ОТГ щодо утворення старостинських округів охоплюється іншим більш ширшим за своїм змістом повноваженням ради, яке передбачає прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою (див. пункт 41 частини 1 статті 26 Закону №280/97).

Відсутність чітко визначених юридичних підстав для утворення старостинських округів, унаслідок чого може відбуватися зміна адміністративно-територіального устрою об’єднаної громади, з одного боку викликає певну насторогу, а з іншого – вкотре переконує в концептуальній застарілості Закону №280/97. Поруч з цим, питання переформатування старостинських округів залишається неопрацьованим й на методологічному рівні, що має своїм наслідком відсутність тих чи інших загальнодоступних матеріалів методично-рекомендаційного характеру.

Недостатнє правове врегулювання будь-якого питання може створювати в правозастосовчій площині певну плутанину та інші юридичні незручності. Не є виключенням у цьому контексті й переформатування старостинських округів. Втім, це у жодному разі не повинно вважатися обставиною, що унеможливлює переформатування старостинських округів. Адже, через відсутність в Законі №280/97 належного правового врегулювання низки самоврядних компетенцій, реалізація яких не стільки відповідно до букви закону, скільки відповідно до його духу, давно стало звичним явищем в правозастосовчій площині. Це означає, що незалежно від реально існуючих фактичних передумов у тій чи іншій об’єднаній громаді, юридична підстава для переформатування старостинських округів випливатиме із одного чи декількох загальних приписів Закону №280/97. Це будуть ті повноваження рад ОТГ, які стосуються вирішення питань у сфері адміністративно-територіального устрою громади, включаючи й утворення старостинських округів.

Якщо провести аналіз наявних у Законі №280/97 норм, що стосуються повноважень щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою об’єднаної громади як в цілому, так і в частині утворення старостинських округів, то його результати дозволяють зробити висновок про те, що підставою для утворення, у т.ч. переформатування старостинських округів, можуть бути підготовлені виконавчим комітетом пропозиції щодо питань адміністративно-територіального устрою об’єднаної громади в частині переформатування наявних старостинських округів.

Втім, хочу звернути увагу на ту обставину, що причина сама по собі не є чинником, який викликає обов’язкове настання тих чи інших наслідків. Між причиною та наслідками завжди існує сполучна ланка – умови. Ними традиційно прийнято вважати певні обставини, які сприяють існуючим причинам породжувати відповідні наслідки. Іншими словами, це певна сукупність фактів, за наявності яких щось потенційне стає реальним.

На тлі зазначених вище конструкцій формальної логіки, умовами утворення, включаючи й переформатування старостинських округів варто вважати сукупність таких обставин та фактів, завдяки яким внесені виконавчим комітетом до ради пропозиції щодо питань адміністративно-територіального устрою об’єднаної громади отримають належне юридичне оформлення. Іншими словами, пропозиції виконкому стануть лише тоді обов’язковим до виконання рішенням ради, якщо пройдуть усі етапи процедури, передбачені відповідними регламентними документами та отримають більшість голосів депутатів у сесійній залі ради. Звісно, що підготовлені пропозиції та прийняте радою рішення у тій чи іншій частині відрізнятимуться своїм змістом, однак, такі розбіжності слід вважати цілком нормальним явищем при проходженні документом усіх етапів процедури – від пропозицій до ухваленого рішення.

Поруч з цим, додатковою умовою переформатування старостинських округів має виступати й та обставина, чи співвідноситься в часі ухвалене радою ОТГ рішення щодо переформатування старостинських округів з іншими законодавчо визначеними процедурами, передусім тих, що стосуються виборчого процесу чергових місцевих виборів.

  • Увага! Переформатування старостинських округів має бути здійснено радою ОТГ до того часу, як Центральна виборча комісія оголосить про початок виборчого процесу чергових місцевих виборів у строк, визначений частиною 1 статті 195 Виборчого кодексу України. Це означає, що переформатування старостинських округів має бути завершено не пізніше ніж за п’ятдесят днів до дня чергових місцевих виборів.

Таким чином, до оголошення Центральною виборчою комісією про початок виборчого процесу чергових місцевих виборів, кожен старостинський округ як майбутній єдиний одномандатний виборчий округ де-юре повинен мати чітку територіальну визначеність. Такий висновок випливає з контексту припису частини 6 статті 192 Виборчого кодексу України, який визначив, що «вибори старости села, селища проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в єдиному одномандатному виборчому окрузі, до якого входить територія одного або декількох населених пунктів (сіл, селищ), визначених сільською, селищною, міською радою об’єднаної територіальної громади з метою забезпечення представництва інтересів жителів такого населеного пункту (населених пунктів) старостою (далі - старостинський округ)». Примітними у тексті процитованої норми є те, що застосоване законодавцем узагальнююче словосполучення «старостинський округ» більше ніде у тексті Виборчого кодексу не вживається, а також, що вказаний кодекс ототожнив єдиний одномандатний виборчий округ із старостинським округом.

Процедура переформатування старостинських округів

Якщо порядок утворення старостинських округів новообраною радою ОТГ після завершення усіх об’єднавчих процедур був здебільшого зрозумілим, оскільки унормовувався законом «Про добровільне об’єднання територіальних громад», то процедура переформатування раніше утворених старостинських округів залишається на сьогодні процедурно неврегульованою. Втім, ця обставина не може вважатися перешкодою для зміни формату старостинських округів, якщо у цьому дійсно існує необхідність.

Переформатування старостинських округів як і будь-яка інша процедура має складатися із декількох логічно послідовних та взаємодоповнюючих етапів. На кожному з них відповідним суб’єктом вчиняються певні дії, наслідки яких можуть визначати змістовність та дієвість наступних етапів. На мій погляд, такими етапами мають бути:

● попереднє вивчення можливих передумов для зміни формату старостинських округів окремим спеціалістом чи структурним підрозділом (відділом, управлінням) із наведення відповідних соціально-економічних, демографічних, фінансових та інших обґрунтувань;

● попередній розгляд питання на засіданні виконавчого комітету за обов’язкової участі старост з тих округів, які передбачається переформатовувати;

● підготовка і внесення виконавчим комітетом в порядку статті 37 Закону №280/97 на розгляд ради пропозицій щодо питань адміністративно-територіального устрою об’єднаної громади в частині переформатування наявних старостинських округів;

● розгляд означеного питання відповідною постійною комісією ради ОТГ;

● організація і проведення громадських обговорень із жителями тих округів, що передбачається переформатовувати;

● включення до порядку денного пленарного засідання відповідної сесії ради ОТГ;

● безпосередній розгляд питання в режимі пленарного засідання ради;

● прийняття радою рішення шляхом відкритого поіменного голосування;

● підписання головою ОТГ прийнятого радою рішення чи його зупинення.

У разі зупинення рішення ради, голова ОТГ зобов’язаний його внести на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень, а рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути таке рішення (частина 4 статті 59 Закон №280/97.

  • Варто пам’ятати! Перш ніж питання про переформатування старостинських округів буде включено до порядку денного пленарного засідання ради, за класичною процедурою прийняття радою рішень таке питання підлягає обов’язковому розгляду на засіданні виконавчого комітету та відповідної постійної комісії ради.

Старости як повноважні представники відповідних населених пунктів та носії визначених законом повноважень можуть використовувати наявні у своєму арсеналі ті чи інші важелі впливу на деяких стадіях проходження питання про переформатування старостинських округів. Зупинимося трохи на кожній з них.

На стадії попереднього розгляду означеного питання на засіданні виконкому, кожен староста як повноправний член цього колегіального органу місцевого самоврядування має можливість виступати з доповіддю, приймати участь в обговоренні означеного питання та використовувати своє право ухвального голосу.

Поруч з цим, не варто забувати, що під час попереднього розгляду постійною комісією ради питання переформатування старостинських округів старости наділені відповідними повноваженнями, що дозволяють їм брати персональну участь у цьому форматі розгляду питань та використовувати своє право дорадчого голосу (пункти 2 і 3 частини 1 статті 54-1 Закону № 280/97).

Що стосується безпосереднього розгляду радою питання переформатування старостинських округів на пленарному засіданні, то на цьому етапі вирішення радою ОТГ питань місцевого значення як виборним колегіальним органом, старости користуються тими ж повноваженнями, що і на засіданні постійної комісії ради. Відмінність полягає лише у форматі та кількості осіб, які беруть у ньому участь.

Прошу звернути увагу на ту обставину, що грамотно підготовлений та предметно акцентований виступ старости на пленарному засіданні ради може мати значно більший ефект, аніж просто плюс один голос, за умови, що староста мав би право ухвального голосу.

І наостанок невеличка квінтесенція. Варто знати та ніколи не забувати, що переформатування старостинських округів за жодних обставин не повинно використовуватися як засіб вирішення відносин, наприклад, між головою ОТГ та нелояльними до нього старостами чи окремими депутатами відповідної ради. Зміна формату тих чи інших старостинських округів має розглядатися виключно як інструмент внутрішньої збалансованості об’єднаної громади за наявності достатніх для цього підстав.

Автор: Врублевський Олександр, експерт з питань діяльності старост 
та співробітництва територіальних громад

Залишити своє запитання чи коментар:

  • Дякуємо Олександре за таку змістовну та потрібну нам статтю. Думаю, що багатьом старостам стане в пригоді ця інформація.

Цитування, копіювання окремих частин тексту, републікація, передрук чи будь-яке інше поширення розміщеної тут інформації можливе тільки з письмової згоди власника веб-сайту.