Будь ласка увійдіть або зареєструйтесь
щоб мати доступ до контенту та обговорень.

Ще раз про утворення старостинських округів або 500 жителів - це мало чи багато?

01.08.2021 р. набув чинності Закон України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розвитку інституту старост” від 14.07.2021 р. №1638-ІХ (далі - Закон №1638-ІХ), Прикінцеві та перехідні положення якого визначили, що сільські, селищні, міські ради у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом мають забезпечити відповідно до статті 54-1 Закону №280/97-ВР утворення старостинських округів. Це означає, що 02.11.2021 р. у кожній громаді, до складу якої окрім адміністративного центру входять ще й інші населені пункти, мають бути утворені старостинські округи. 

  • ВАРТО ЗАПАМ'ЯТАТИ! Старостинські округи вважатимуться утвореними, якщо рішення, прийняте сільською, селищною, міською радою та підписане відповідним головою, набуло чинності безвідносно того, чи були затверджені старости у такі округи.

Втім, якась частина рад громад цього не встигне зробити. І для цього існує низка причин. Першою причиною, на мій погляд, є та обставина, що коли при визначенні “оптимального” терміну для утворення старостинських округів, про які йде мова у Прикінцевих та перехідних положеннях Закону №1638-ІХ, нормотворець не врахував один нюанс з трудового законодавства. Маю на увазі передбачений Кодексом законів про працю України двомісячний термін, який має бути дотримано при вивільненні працівника і його попередженні про зміну істотних умов праці чи скороченні штату. Вважаю, якби законодавець звернув увагу на цю обставину, то максимальний термін на утворення старостинських округів у Прикінцевих та перехідних положеннях Закону №1638-ІХ був би дещо більшим.

Іншою обставиною, яка спонукала керівництво деяких громад та депутатів рад “сім раз відміряти, щоб один раз відрізати” виявилося елементарне небажання ламати існуючу внутрішню архітектуру громади, незважаючи на появу законодавчої вимоги щодо мінімальної кількості жителів у старостинському окрузі. У деяких громадах, не вдаючись у подробиці наскільки і чому припис частини 4 статті 54-1 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” в частині мінімальної кількості жителів в одному старостинському окрузі суперечить Європейській хартії місцевого самоврядування та духу децентралізаційних процесів в Україні, вирішили залишити все як є. Складніше тим громадам, які були утворені не за процедурою добровільного об'єднання, а у розпорядчому порядку. Їхні ради нарешті отримали довгоочікуване повноваження щодо утворення старостинських округів, а дочекавшись, відразу отримали обмеження, яке стосується мінімальної кількості жителів у старостинському окрузі. 

До набуття чинності Законом №1638-ІХ в багатьох громадах старостинські округи чи територіальні основи для здійснення старостою повноважень були утворені за принципом “одне село - один старостинський округ”. І це цілком та повністю влаштовувало жителів відповідних населених пунктів, а також не було обтяжливим для місцевого бюджету. Тепер же приписи пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону №1638-ІХ та частини 4 статті 54-1 Закону №280/97-ВР без натяку на раціоналізм та логіку обмежень у параметрах старостинського округу, а також за відсутності реальної користі з цих новел для сільського жителя, ради багатьох громад з точки зору імперативності означених приписів та відсутності можливості обрати інший законний спосіб, потрапили в свого роду цугцванг. Хоча користь з них може бути лише в одному випадку -  якщо ради громад раніше не затверджували на посадах старост, не утворювали старостинські округи чи будь-які інші територіальні утворення для здійснення у подальшому старостами наданих повноважень, і жителі таких сіл досі “не отримали” свого старосту.

А тепер давайте розглянемо на прикладі однієї типової ситуації, яким же чином вона мала би вирішуватися в контексті нещодавніх законодавчих змін. Приміром, до складу громади окрім адміністративного центру входять ще п'ять сільських населених пунктів. Чотири з них розташовані відносно компактно, чисельність жителів у яких складає від 460 до 480 осіб у кожному, та одне віддалене село із кількістю жителів трохи більше ніж 300 осіб. На територіальній основі кожного із таких сіл свого часу (ще до минулорічних місцевих виборів) були утворені відповідні старостинські округи, які досі залишаються незмінними. Єдине, що було зроблено, то після припинення повноважень попередніх старост, вже новообраною радою були затверджені на посадах нові старости. 

З описаної вище ситуації стає зрозуміло, що жоден із наявних у громаді старостинських округів не відповідає кількісному параметру “не менше 500 жителів”. Це означає, що наявні старостинські округи потрібно буде укрупнювати шляхом їх об'єднання. Які ж тут варіанти утворення округів можна буде отримати, керуючись параметром “не менше 500 жителів”?

Як не крути, а вийде варіант, за якого в один округ увійде два села, а в інший - три. Що стосується кількості жителів у них, то в першому старостинському окрузі їх буде трохи більше аніж 900, а у другому - понад 1200. Хто і що тут виграє за такого розкладу? Принаймні у штатному розписі зменшиться кількість посад старости з пяти до двох, а місцевий бюджет заощадить на оплаті праці старост та утриманні їх офісів щонайменше півмільйона гривень. На перший погляд, наведені кількісні показники наглядно наче й “демонструють певні реформаційні здобутки”, втім, це лише одна сторона медалі. А як відомо, їх у медалі дві. А що ж з іншого боку? По-перше, у старост зросте навантаження: у одного у два рази, а у іншого у два з половиною. По-друге, пропорційно збільшенню навантаження, у старост зменшиться кількість робочого часу на забезпечення ефективної комунікації із жителями кожного населеного пункту, що входить до складу відповідного старостинського округу, надання послуг їх жителям, виконання доручень керівництва громади та з'явиться ціла низка інших незручностей організаційного та службового характеру. Відносна вартість прямих і побічних наслідків таких незручностей може бути в рази більшою аніж економія на оплаті праці старост та утриманні їх офісів. Чи проводилися подібні розрахунки під час розроблення законопроекту №4535, відповідна пояснювальна записка з цього питання німує.

Унормування мінімальної кількості жителів у старостинському окрузі стало і причиною, і наслідком цілої низки як реальних, так і потенційних негативних явищ щонайменше у тих громадах, керівництво та депутати рад яких все ж таки наважилися параметр “не менше 500 жителів” втілити на практиці. Щонайменше такий узагальнений висновок можна зробити на основі отриманих результатів проведеного дослідження практики застосування частини 4 статті 54-1 Закону №280/97-ВР. Зокрема, до таких негативних явищ, на мою думку, варто віднести:

■ невідповідність припису частини 4 статті 54-1 Закону №280/97-ВР Європейській хартії місцевого самоврядування щодо автономії місцевого самоврядування та права ОМС самостійно визначати власні внутрішні адміністративні структури;

■ реальне обмеження права сільської, селищної, міської ради як представницького органу спроможної територіальної громади в межах повноваження, визначеного пунктом 6-1 частини 1 статті 26 утворювати старостинські округи, визначаючи у них самостійно кількість жителів;

■ руйнування існуючої внутрішньої структури громади, усталених комунікаційних зв'язків та налагодженої логістики надання послуг поза межами адміністративного центру громади;

■ звуження можливості доступу жителів укрупнених старостинських округів до старости як єдиної посадової особи місцевого самоврядування на території старостинського округу, уповноваженої діяти в інтересах його жителів у виконавчих органах сільської, селищної, міської ради;

■ ускладнення безпосередньої комунікації між старостою та жителями населених пунктів, в яких не буде постійно діючого офісу старости;

■ збільшення службового навантаження на старосту, що позначатиметься на кількості та якості наданих ним послуг;

■ необхідність витрачання старостою значної частини свого робочого часу на переїзди з села в село, особливо у тих випадках, коли рельєф місцевості та конфігурація доріг не сприяють оперативному транспортному сполученню між такими населеними пунктами;

■ віддалення місця надання старостою низки послуг (нотаріальні дії, реєстрація актів цивільного стану, первинна правова допомога та ін.) від жителів населених пунктів, в яких не буде постійно діючого офісу старости.

Як ми бачимо, наведений перелік не тільки затьмарує численні здобутки реформування місцевого самоврядування, але й знову вносить сум'яття з-поміж значної частини жителів сільських населених пунктів (минулого року позбавили права обирати старост за процедурою місцевих виборів, цьогоріч обмежили мінімальну кількість жителів у старостинському окрузі). Питання щодо наступного законодавчого сюрпризу для жителів периферійних населених пунктів громад, залишається принаймні відкритим. 

Хотілося б звернути увагу в першу чергу народних депутатів, що утворення старостинських округів є питанням внутрішньої адміністративної структури громади, а не арифметикою із тризначними числами, де кожна одиниця є живою людиною. Втім, народні депутати іноді вважають, що за допомогою закону можна унормувати будь-яку забаганку. Як показує практика, іноді можна, втім, така недалекоглядна та непродумана нормотворчість призводиме й надалі до зменшення рейтингу парламентської більшості в очах тих, кого в старостинському окрузі має бути “... не менше 500 … ”. Я не випадково акцентую на цьому увагу. Цим самим хочу дати зрозуміти, що Україна не для того підписала Європейську хартію місцевого самоврядування, щоб хтось вважав, що спроможним територіальним громадам можна нав'язувати спосіб вирішення власної внутрішньої адміністративної структури.

  • ВАЖЛИВО! Відоме всім прислів'я: “Сім разів відміряй, а один раз відріж” має стосуватися не тільки інженерних професій та столярів і слюсарів, але й тих, хто за своїм статусом, будучи народними, готує і приймає закони.

Від того, що округ буде меншим аніж 500 осіб, жителю села від того точно гірше не стане, це незаперечний факт. І як не крути, одне припущення на цьому тлі все ж таки напрошується, бо досить підозрілим виглядає “піклування” нашого законодавця про жителів периферійних сіл. Спілкуючись з досвідченими посадовцями територіальних громад, іноді можна почути, що народні обранці вже почали готуватися до наступних парламентських виборів, а  встановлення мінімальної кількості жителів у старостинському окрузі було зроблено для того, щоб потім щось намудрувати з виборчими дільницями, округами та іншими дотичними речами. Наскільки такі припущення відповідають дійсності, зміг би показати тільки час. Однак, щоб наступні парламентські чи президентські вибори не підтвердили таке припущення, варто все ж таки повернутися в площину дотримання приписів Європейської хартії місцевого самоврядування при унормуванні не лише нової редакції закону про місцеве самоврядування, але й інституту старост в Україні, і не колись, а вже сьогодні.

І наостанок невеличкий узагальнюючий штрих. Будь-яка законотворчість без попереднього моделювання хоча б найбільш типових ситуацій, що виникатимуть після того чи іншого законодавчого врегулювання може призводитиме до вельми небажаних наслідків. 

  • ЗВЕРНІТЬ УВАГУ! Закон - це серйозна і відповідальна річ, а не твір-фантазія, схвалена не менш як 226 голосами, який згодом можна буде переписати. 

Прикладом того, як лише одна тризначна цифра може ускладнювати розбудову місцевого самоврядування на рівні старостинських округів, без будь-якого перебільшення слід вважати припис частини 4 статті 54-1 Закону №280/97-ВР. І він є не єдиним “законодавчим вивихом” Закону №1638-ІХ. Про решту ми поговоримо вже у наступних публікаціях. Що стосується запитання “500 жителів - це мало чи багато?”, то відповідь на нього все ж таки мають давати ради громад на місцях, а не 226 і більше у столиці.

Автор: Врублевський Олександр,                                                                                                                                    експерт з питань діяльності старост та співробітництва територіальних громад  


Залишити своє запитання чи коментар:

напишіть першим, наразі ще ніхто не залишив коментарі.

Цитування, копіювання окремих частин тексту, републікація, передрук чи будь-яке інше поширення розміщеної тут інформації можливе тільки з письмової згоди власника веб-сайту.